最高人民法院 關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定信息公開

（2010年12月13日最高人民法院審判委員會第1505次會議通過）法釋〔2011〕17號

中華人民共和國最高人民法院公告

《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》已于2010年12月13日由最高人民法院審判委員會第1505次會議通過，現予公布，自2011年8月13日起施行。二○一一年七月二十九日

為正確審理政府信息公開行政案件，根據《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律、行政法規的規定，結合行政審判實際，制定本規定。

第一條公民、法人或者其他組織認為下列政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益，依法提起行政訴訟的，人民法院應當受理：

（一）向行政機關申請獲取政府信息，行政機關拒絕提供或者逾期不予答復的；

（二）認為行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的；

（三）認為行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私的；

（四）認為行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確，要求該行政機關予以更正，該行政機關拒絕更正、逾期不予答復或者不予轉送有權機關處理的；

（五）認為行政機關在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

公民、法人或者其他組織認為政府信息公開行政行為侵犯其合法權益造成損害的，可以一并或單獨提起行政賠償訴訟。

第二條公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：

（一）因申請內容不明確，行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產生實際影響的告知行為；

（二）要求行政機關提供政府公報、報紙、雜志、書籍等公開出版物，行政機關予以拒絕的；

（三）要求行政機關為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工，行政機關予以拒絕的；

（四）行政程序中的當事人、利害關系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關告知其應當按照相關法律、法規的規定辦理的。

第三條公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行主動公開政府信息義務，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向行政機關申請獲取相關政府信息。對行政機關的答復或者逾期不予答復不服的，可以向人民法院提起訴訟。

第四條公民、法人或者其他組織對國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門依申請公開政府信息行政行為不服提起訴訟的，以作出答復的機關為被告；逾期未作出答復的，以受理申請的機關為被告。

公民、法人或者其他組織對主動公開政府信息行政行為不服提起訴訟的，以公開該政府信息的機關為被告。

公民、法人或者其他組織對法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的行為不服提起訴訟的，以該組織為被告。

有下列情形之一的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告：

（一）政府信息公開與否的答復依法報經有權機關批準的；

（二）政府信息是否可以公開系由國家保密行政管理部門或者省、自治區、直轄市保密行政管理部門確定的；

（三）行政機關在公開政府信息前與有關行政機關進行溝通、確認的。

第五條被告拒絕向原告提供政府信息的，應當對拒絕的根據以及履行法定告知和說明理由義務的情況舉證。

因公共利益決定公開涉及商業秘密、個人隱私政府信息的，被告應當對認定公共利益以及不公開可能對公共利益造成重大影響的理由進行舉證和說明。

被告拒絕更正與原告相關的政府信息記錄的，應當對拒絕的理由進行舉證和說明。

被告能夠證明政府信息涉及國家秘密，請求在訴訟中不予提交的，人民法院應當準許。

被告主張政府信息不存在，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的相關線索的，可以申請人民法院調取證據。

被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明。

原告起訴被告拒絕更正政府信息記錄的，應當提供其向被告提出過更正申請以及政府信息與其自身相關且記錄不準確的事實根據。

第六條人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式，以避免泄露涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或者法律規定的其他應當保密的政府信息。

第七條政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。

政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。

第八條政府信息涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的，人民法院應當認定屬于不予公開范圍。

政府信息涉及商業秘密、個人隱私，但權利人同意公開，或者不公開可能對公共利益造成重大影響的，不受前款規定的限制。

第九條被告對依法應當公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院應當撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在一定期限內公開。尚需被告調查、裁量的，判決其在一定期限內重新答復。

被告提供的政府信息不符合申請人要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的，人民法院應當判決被告按照申請人要求的內容或者法律、法規規定的適當形式提供。

人民法院經審理認為被告不予公開的政府信息內容可以作區分處理的，應當判決被告限期公開可以公開的內容。

被告依法應當更正而不更正與原告相關的政府信息記錄的，人民法院應當判決被告在一定期限內更正。尚需被告調查、裁量的，判決其在一定期限內重新答復。被告無權更正的，判決其轉送有權更正的行政機關處理。

第十條被告對原告要求公開或者更正政府信息的申請無正當理由逾期不予答復的，人民法院應當判決被告在一定期限內答復。原告一并請求判決被告公開或者更正政府信息且理由成立的，參照第九條的規定處理。

第十一條被告公開政府信息涉及原告商業秘密、個人隱私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院應當判決確認公開政府信息的行為違法，并可以責令被告采取相應的補救措施；造成損害的，根據原告請求依法判決被告承擔賠償責任。政府信息尚未公開的，應當判決行政機關不得公開。

訴訟期間，原告申請停止公開涉及其商業秘密、個人隱私的政府信息，人民法院經審查認為公開該政府信息會造成難以彌補的損失，并且停止公開不損害公共利益的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條的規定，裁定暫時停止公開。

第十二條有下列情形之一，被告已經履行法定告知或者說明理由義務的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：

（一）不屬于政府信息、政府信息不存在、依法屬于不予公開范圍或者依法不屬于被告公開的；

（二）申請公開的政府信息已經向公眾公開，被告已經告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑的；

（三）起訴被告逾期不予答復，理由不成立的；

（四）以政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私為由反對公開，理由不成立的；

（五）要求被告更正與其自身相關的政府信息記錄，理由不成立的；

（六）不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供的；

（七）無法按照申請人要求的形式提供政府信息，且被告已通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供的；

（八）其他應當判決駁回訴訟請求的情形。

第十三條最高人民法院以前所作的司法解釋及規范性文件，凡與本規定不一致的，按本規定執行。

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依法保護公民知情權 助推透明政府和服務政府建設

——最高人民法院行政庭負責人答記者問

就今天頒布的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱司法解釋），最高人民法院行政庭負責人接受了記者采訪。

司法解釋制定的背景和目的

問：請您談一談制定政府信息公開司法解釋的背景和目的？

答：三年前頒布實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”因此，社會輿論普遍對司法訴訟助推政府信息公開寄予厚望。三年來，各級人民法院受理的政府信息公開案件逐年增長，不僅成為人民法院行政審判的一個新的增長點，也成為一個新的熱點、難點。由于政府信息公開行政案件是一種完全新型的案件，直接的法律依據不多，也非常原則，導致在受理、審理、判決等各個環節面臨無規則可依、標準難統一的問題，迫切需要最高人民法院制定司法解釋予以指導和規范。經過近三年的深入調研、反復修改和廣泛征求意見，司法解釋終于公布施行。借此機會，我們對起草過程中給予我們諸多支持、關切和幫助的有關單位、專家學者、基層法官、新聞媒體、非政府組織，特別是廣大普通民眾表示由衷感謝。

對法院受理和不受理案件的范圍作出明確規定

問：請問司法解釋對人民法院可以受理的政府信息公開案件的范圍是如何規定的？

答：司法解釋分三條對受案范圍作出規定。

第一，應當受理的。包括：向行政機關申請獲取政府信息，行政機關拒絕提供或者逾期不予答復的；認為行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的；認為行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私的；認為行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確，要求該行政機關予以更正，該行政機關拒絕更正、逾期不予答復或者不予轉送有權機關處理的。這些基本涵蓋了政府信息公開領域可能引發爭議的情形。此外，如果公民、法人或者其他組織認為政府信息公開行政行為侵犯其合法權益造成損害的，還可以一并或單獨提起行政賠償訴訟。與一些政府信息公開制度比較發達的國家相比，權利保護的范圍可以說是非常廣泛的。

第二，考慮到有些起訴雖然與政府信息公開相關，但按照法律規定，難以納入政府信息公開訴訟的受案范圍。具體來講，司法解釋規定了以下幾種不予受理的情形：因申請內容不明確，行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產生實際影響的告知行為；要求行政機關提供政府公報、報紙、雜志、書籍等公開出版物，行政機關予以拒絕的；要求行政機關為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進行匯總、分析、加工，行政機關予以拒絕的；行政程序中的當事人、利害關系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關告知其應當按照相關法律、法規的規定辦理的。

第三，至于行政機關沒有履行主動公開政府信息的義務，能不能直接到法院提起行政訴訟，司法解釋規定了一種轉換的方式：應當告知其先向行政機關申請獲取相關政府信息。對行政機關的答復或者逾期不予答復不服的，再向人民法院提起訴訟。這主要是考慮主動公開政府信息的行為并不是針對一個特定的個人作出，因此這種行為具有抽象行政行為的特征，這種訴訟也具有公益訴訟的性質，人民法院對此受理尚沒有訴訟法依據。另外，在行政機關不履行主動公開政府信息義務的情況下，條例還規定了可以向行政機關申請公開，直接起訴也屬沒有窮盡行政救濟手段。

舉證責任分配向行政相對方傾斜

問：司法解釋對舉證責任是如何分配的？

答：公民權利相對于公權力來說往往處于弱勢，特別是在政府信息公開方面，這種信息占有的不對稱更加突出。司法解釋在有關證據的條款中突出了對行政相對一方的傾斜，以求得實質上的平衡。例如：被告拒絕向原告提供政府信息的，應當對拒絕的根據以及履行法定告知和說明理由義務的情況舉證。因公共利益決定公開涉及商業秘密、個人隱私政府信息的，被告應當對認定公共利益以及不公開可能對公共利益造成重大影響的理由進行舉證和說明。被告拒絕更正與原告相關的政府信息記錄的，應當對拒絕的理由進行舉證和說明。被告主張政府信息不存在，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的相關線索的，可以申請人民法院調取證據。當然，按照行政訴訟法規定的舉證責任分配原則，原告也應當就一些事項承擔說明義務，比如：被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明。原告起訴被告拒絕更正政府信息記錄的，應當提供其向被告提出過更正申請以及政府信息與其自身相關且記錄不準確的事實根據。此外，考慮到政府信息中的國家秘密有特殊的定密和審查權限，司法解釋規定，被告能夠證明政府信息涉及國家秘密，請求在訴訟中不予提交的，人民法院應當準許。這也是符合國際通行做法的。

視情采取適當審理方式

問：按照司法解釋規定，政府信息公開案件的審理方式有什么特殊之處嗎？

答：政府信息公開行政訴訟解決的是政府信息能不能公開的問題，所以，在法院最后作出裁判前，都是假定不能公開的，因此是不能允許當事人像在其他案件當中查閱卷宗、交換證據那樣自由查閱政府信息的，否則訴訟也就不用往下進行了。國外有所謂“不公開單方審理”的規定，考慮到我國的實際情況，司法解釋沒有采用這種提法，而是規定：人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式，以避免泄露涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或者法律規定的其他應當保密的政府信息。

國家秘密、商業秘密、個人隱私屬于不予公開范圍

問：司法解釋征求意見過程中，公眾對“三安全一穩定”、“過程信息”等列入不予公開范圍反應強烈，請問司法解釋對此是如何處理的？

答：在公開征求意見時，多數網民對征求意見稿將“三安全一穩定”解釋為例外信息持反對意見，認為“三安全一穩定”并非條例規定的例外信息，司法解釋不應枉加限縮。而且，“三安全一穩定”作為不確定法律概念，涵蓋的信息范圍過于寬泛，且與國家秘密等制度之間存在競合關系，沒必要單獨列舉。此外，征求意見稿考慮到現實需要和國際通行做法，將“過程信息”也列入可以不予公開的范圍，同樣招致不同意見。審判委員會經過慎重考慮，認為應當嚴格按照條例的明確規定確定例外信息，因此，司法解釋最終表述為：“政府信息涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的，人民法院應當認定屬于不予公開范圍。政府信息涉及商業秘密、個人隱私，但權利人同意公開，或者不公開可能對公共利益造成重大影響的，不受前款規定的限制。”

檔案機構或者檔案工作人員保管的政府信息適用《條例》規定

問：實踐中，對于已經歸檔的信息尤其是保存于行政機關內部檔案機構的信息如何適用法律存在爭議，司法解釋對此是否進行了明確？

答：司法解釋規定：“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。”將已經移交各級國家檔案館的信息與仍然存放在被告單位檔案機構的信息加以區分，意味著行政機關有權力或者說有義務依照條例的規定處理由其檔案機構保存的政府信息的公開問題。

判決方式有四個特點

問：作為一種新類型案件，政府信息公開訴訟的判決方式有何獨特之處？

答：司法解釋共分四條規定了政府信息公開訴訟的判決方式，體現了這樣幾個特點：

一是緊扣政府信息能否公開這一焦點，使判決盡可能具體，以強化糾紛解決功能。例如，被告依法應當公開而不予公開政府信息的，人民法院應當判決被告在一定期限內公開。并非像以往那樣，只能判決撤銷，同時責令行政機關重新作出具體行政行為，不服再訴，導致訴訟循環往復，塵埃久難落地。即使被告逾期沒有作出任何答復，只要原告一并請求判決被告公開或者更正政府信息且理由成立的，人民法院也不必只原則判決行政機關作出答復，而是可以直接判決其對政府信息予以公開或者更正。另外，人民法院經審理認為被告不予公開的政府信息內容可以作區分處理的，還可以判決被告限期公開可以公開的內容。

二是在預防性權利保護方面作出有益嘗試。政府信息公開有一個特點，就是涉及商業秘密、個人隱私的政府信息一旦公開，就會造成不可逆轉的權利侵害，事后再行救濟顯然“緩不濟急”。為了體現“無漏洞且有效的權利保護”，司法解釋規定：被告公開政府信息涉及原告商業秘密、個人隱私且不存在公共利益等法定事由的，人民法院應當判決確認公開政府信息的行為違法，并可以責令被告采取相應的補救措施；造成損害的，根據原告請求依法判決被告承擔賠償責任。政府信息尚未公開的，應當判決行政機關不得公開。同時，還對暫時權利保護作出明確：訴訟期間，原告申請停止公開涉及其商業秘密、個人隱私的政府信息，人民法院經審查認為公開該政府信息會造成難以彌補的損失，并且停止公開不損害公共利益的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條的規定，裁定暫時停止公開。

三是判決結果直接回應原告具體的訴求，不搞答非所問。考慮到政府信息公開具有某些事實行為的特點，司法解釋沒有規定維持判決的方式，對于有下列情形之一，被告已經履行法定告知或者說明理由義務的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：不屬于政府信息、政府信息不存在、依法屬于不予公開范圍或者依法不屬于被告公開的；申請公開的政府信息已經向公眾公開，被告已經告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑的；起訴被告逾期不予答復，理由不成立的；以政府信息侵犯其商業秘密、個人隱私為由反對公開，理由不成立的；要求被告更正與其自身相關的政府信息記錄，理由不成立的；不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，且被告據此不予提供的；無法按照申請人要求的形式提供政府信息，且被告已通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供的。

四是堅持司法能動與司法克制的統一。在政府信息是否可以公開問題上，尊重行政機關的首次判斷。例如，司法解釋雖然規定人民法院可以直接作出要求行政機關一定期限內公開政府信息的判決，但同時規定，尚需被告調查、裁量的，判決其在一定期限內重新答復。